增加透明性并非总是良方:遏制公共部门腐败的替代性方案综述 *

政府管理评论2019-04-10 10:01:34

[作者简介]

米歇尔·S.德·弗里斯(Michiel S. de Vries)博士是荷兰奈梅亨拉德伯德大学(Radboud University Nijmegen)管理研究所教授,2012~2016年担任国际行政院校联合会(IASIA)主席,联系方式:m.devries@fm.ru.nl。

艾沃纳·索比斯(Iwona Sobis)任职于瑞典哥德堡大学(University of Goteborg)公共行政学院,联系方式: iwona.sobis@spa.gu.se。


【摘 要】目的:本文认为,对腐败的研究必须将组织中腐败普遍存在与组织中腐败罕有发生的情形区分开来,也必须将作为经济成本—收益分析结果的腐败和由社会心理因素所致的腐败区分开来。设计/方法/研究路径:本文是一篇概念性的论文。研究发现:为了有效遏制腐败,需要认识腐败行为的滋生因素:第一,个体层面上,个人的道德、社会或经济因素都遭受威胁;第二,组织层面上,社会心理因素可能具有决定性作用;第三,环境因素上,经济繁荣、政治制度和文化特征是重要的因素。现实意义:在存在系统腐败的情形下,社会心理学的相关理论有助于政策制定者应对腐败。社会意义:将腐败视为个人成本—收益分析的选择结果或缺乏道德的表现难以解释系统性的腐败行为。原创性/价值:本文探讨了除公共行政学的诸方法之外,社会心理学方法在研究腐败问题上的额外贡献。


【关 键 词】腐败;社会心理学;语境;成本效益分析;认知平衡;公共部门


*本文原载于 2016年《国际公共部门管理》,译者感谢论文作者的工作支持。Michiel de Vries,Iwona Sobis. Increasing transparency is not always the panacea:An overview of alternative paths to curb corruption in the public sector[J].

International Journal of Public Sector Management,2016,29(3):255-270.

一、引论

     

许多国家政府和国际组织都采用增加透明度、构建反腐败法律法规、严惩涉案罪犯等方式打击公共部门的腐败行为(Quah,2007;Collier,2002;De Graaf and Huberts,2008)。

这种做法源于将腐败视为能在暗处蔓延,但可通过内外曝光和制裁加以遏制的非法活动的观念。然而,当腐败普遍发生时,无论外界怎样描绘腐败行为,公职人员对腐败也许都不会非常反感。他们是这样认识腐败的:腐败是对有效完成任务所接受的报偿,或因其提供的服务所获得的正常奖励。官员有时并不避讳他们的行为,一位在中亚国家负责职业伦理培训的高级别官员讲到一次经历:听说有政府官员扣除公司项目合同款的 20%作为私有,这样的行为将影响其职业声誉。一位参会者满不在乎地回应,“我不知道还有这个标准,我反正收 30%”。

如果对这种行为不加掩饰或未被视为不良行为,人们可能会怀疑通过提升透明度遏制腐败的效果(Azfar and Nelson,2007),以及腐败标准的定义—“为个人利益滥用公共服务”(de Asis,2006;Tanzi,1998;Andersson,2002;Huberts,2014)的效力。这一定义视腐败为个人利益凌驾于公共利益之上所引发的卑鄙行径,并呼吁增加曝光度及施以相应制裁。

由此,格普哈特(Gephardt,2009)认为“现有反腐败的共识存在问题”,并建议调整反腐败的普适性,以满足特定或地方的属性。Collier采用跨学科的方法,从诸如政治、经济和文化的维度研究腐败(Collier,2002)。其他学者主张研究时应考虑腐败的特定背景(Shah,2007;Persson,Rothstein and Teorell,2013;Marquette and Peiffer,2015)。以沙阿(Shah,2007)的研究为例,认为反腐败的措施应追溯至现存治理体系,区分劣治、一般治理、良治体系下的差别。

本概念性论文的目的是继续这一思路。除了当前的主导理论框架外,本文展示了社会心理理论构架在研究腐败问题上的附加价值。它并不提供新的腐败根源研究的实证成果,但对用经济术语理解腐败普适性提出质疑。它提出了这样的问题:是否有研究腐败行为的替代性理论构架?确切地说,社会心理理论可以提高我们对公共部门腐败现象的理解,那么,是否这样的理论构建有助于提出新的政策方案用于遏制腐败?

为了回答这一问题,首先,我们梳理了有关腐败研究的现有理论要点及相应的政策主张。其次,阐述社会心理理论的具体内容及相应政策。最后,文中讨论了这种社会心理分析框架在治理腐败,尤其是腐败较为普遍时的特殊意义。


二、源于个体行为的腐败

本部分概述了出于经济动机或出于道德缺失的个体行为腐败的两种理论。它描述了理论的主要假设,以及基于理论的政策建议。

(一)源于个体成本—收益分析的腐败

经济学中理性选择工具对腐败的解释来源于人类行为由个体自利支配的假设。将个体视为经济人意味着每个人的行为都受最大化个人利益的欲望支配,这是基于 18世纪哲学家亚当·斯密(Adam Smith)的著名原理:“我们所期望的晚餐不是来自屠夫、酿酒商,或面包师的仁慈,而是来自他们为自己的利益的考虑。”

对腐败的经典认识延续着世界银行等机构关于腐败的定义。在这种认识中,腐败是基于个体将个人收益与腐败行为受暴露和制裁风险进行比较的成本效益分析的结果。

这一基本思想也反映在委托代理理论中,佩尔松(Persson,2013)等认为大多数反腐败措施建立在此理论基础上。该理论强调,自利和信息不对称的结合引发道德风险;并假定如果代理人和委托人利益不一致,信息不对称为代理人牺牲委托人利益,通过不当行为为其自己获利提供了机会。根据这一理论,减少公务员的裁量权,提高透明度,建立问责制,加强监督,以及提升对渎职的代理人的制裁是适宜的(Ugur and Dasgupta,2011;Marquette and Peiffer,2015)。新加坡因采用这种办法而广为人知。夸阿(Quah,2007)分析了新加坡打击腐败的“最佳实践”,认为腐败问题来源于:(1)“低工资 ”折射的个人经济需求;(2)政府雇员,特别是警察行使不当行为的机会;(3)缺乏控制,反映在巡查和惩罚过程中违规的低风险。新加坡遏制腐败的解决办法是提高工资,这种办法虽不能减少贪婪,但可以减轻从事腐败的必要性;另外的办法是确认最易接触到这些机会的职位并实施附加措施;简化贪腐官员容易钻空子的复杂官僚流程,并执行惩罚,将腐败由低风险、高回报转变为高风险、低回报活动等措施以降低腐败机会。

新加坡的腐败治理似乎非常成功。多年来,新加坡一直位列全球最廉洁国家的前十位。按一位透明国际代表的话来说,新加坡通过引进和保持“良好和健全的法律制度,一致的法律执行,顺畅的官员问责信息获取途径”实现了这一目标(Straits Times)。新加坡《预防腐败法》(PCA)于 1960年颁布,并多次修改,最后一次修订于 2012年。在此之前,由公共部门低工资、高腐败发生机会、低曝光和惩罚风险而引发的腐败非常普遍(Quah,2007)。新加坡《预防腐败法》引入了新处罚,即无论发生在境内还是境外,行贿和受贿均属犯罪,除处以所涉行贿受贿金额的罚款外,还将处以 10万美元罚款和(或) 5年监禁(第 6条)。此外,如涉及与政府合同有关的礼金收受行为,相关当事人甚至可被判处 7年监禁(第 7条)。该法律规定,除非合同条款明确说明,否则所有政府官员收受的酬金将被视为腐败(第 8条),并规定酬金不仅包括金钱,还包括贷款、相关费用、有价证券、财物、办公室、合同、服务、要约、保证和承诺等(第 2条)。

透明度主要指内部透明度,即政府内部的透明度。新加坡腐败行为调查局(CPIB)作为一个政府内独立的办公机构,其主任由总统任命。只要有调查要求,调查局有充分权力调查涉及腐败的指控,并调查所涉任何银行的账户或保险信息,并可披露或出示涉案人的任何资料、账目、文件或物品。因此,检控人员可要求受调查人进行宣誓陈述,银行的经理须提供该人及配偶、儿女在银行的账目信息(第 21条、第 22条)。此外,线人匿名,个人信息受到保护。

预防措施也得以引入,如有规定要求定期调查公职人员的工资是否与私营部门的薪金相当;如果没有,则需要调整薪金。法律进一步规定:

1.所有公职人员不得向与他们正式业务往来的个人或组织借款。

2.他们不得有超过其月薪 3倍的无担保债务和负债。在首次被任命为公务人员时,他们必须申报资产,之后须每年申报。

3.他们不得接受公众礼物或娱乐宴请。

4.作为标准合同的一部分,如果实施中发现有贿赂的证据,承包商要被告知终止合同。

值得一提的是,新加坡的反腐败法律不仅是象征性的文书,而且不论被起诉者的职位/职级高低,都能实际履行。腐败行为调查局的工作曾导致几位部长、议员和公司总裁被起诉(Quah,2007)。许多观察家认为,这种局面只有在政治稳定,总统有遏制各层级腐败的政治意愿,以及保持一个清廉的能独立于其他政治议程的腐败行为调查局的条件下才能实现。

然而,对新加坡公共部门的清廉可以有不同的解释。这被视为总统令的效果,在满足不得通过腐败赚取更多的钱和使高级官员有效控制组织下层的腐败这两个条件下,为自己、同僚和公共部门的高级管理人员增加工资。新加坡高层政治人物和官员的薪金可观,这是薪金水平足以匹敌私营部门最高薪金的结果。新加坡总理的工资是美国总统的 5倍多;部长每年的薪资超过 100万美元;50岁以上的议员且任职年满 9年,可以获得 15万美元的一次性福利,并享有年金。高层公务人员年收入超过 30万美元,另享有大量休假、医疗福利、团体保险、俱乐部会员资格,以及母婴及托儿服务等员工福利。非常现实的结论是,新加坡通过为政治和公务领域(高层)人员支付高于其通过腐败所能获得的收入,在普遍腐败和定期报酬的利益之间达成有效的平衡。

这种对新加坡成功打击腐败的解读可能有效,因为中国香港、马来西亚、印度和中国内地等也实行类似政策并收到不同效果。比起印度和中国内地,中国香港和马来西亚在打击腐败方面相对成功。所有这些都反映出新加坡等国家遏制腐败的有利环境因素。新加坡是一个 276平方英里战略地位重要的小国,经历了几十年的快速经济增长,成为“亚洲四小龙”之一。名义上,它是议会民主制,但实际上是一党执政的威权总统制。执政党—人民行动党,在议会 84个席位中占 82个席位。李光耀总统执政 30年(直至 1990年),掌权近半个世纪(至 2004年,1990年以后担任高级资政)。他的长子李显龙,从 1984年起,在其父亲的政府内阁任职,从副总理直至总理。几乎没有任何政治反对派和巨大的经济增长为他向自己和内部圈子提供上述薪金创造了条件。

缺乏独裁权威和自上而下的管理传统,并且规模较大的国家,也缺少为高职位公务人员或政治同僚支付高薪的经济手段,因此与新加坡比起来,难以通过法律和制度遏制腐败。

(二)源于道德缺失的腐败

公共行政的基本原则之一是公务员必须依据法律法规履行职责。他们行事应该遵守法规要求,不由个人情感或偏好支配,在法律面前以平等、诚信和公平竞争的原则恪尽职守(De Vries and Kim,2011)。换句话说,他们应该坚持道义价值观。从这一道德角度来看,腐败的问题是它破坏规则或表明其缺乏对规则的理解,但至少意味着有缺陷的道德观,因为不端行为的产生缘于未对法律和法规有足够的尊重。

出于这种道德考虑,学者和国际组织提出通过引入行为守则、入职誓言、设立伦理办公室和定期的伦理培训等方式应对腐败,目的是提高公职人员对规范和价值观念的认识,提高他们对伦理的理解,使他们将伦理要求内化于心,并按此行动或者至少使腐败发生更困难。

在道义价值与因果价值相抵触时,考虑到有更高的价值观,遵守法律是困难的,因为公务员还应该注重行为道德,包括智慧、诚实、问责;能感知传统、美学、利他主义、义务和勇气;即使危险时仍能关心他人(MacIntyre,1985;De Vries and Kim,2011)。腐败行为与这些良性行为相反,因为腐败官员在做出决定时,不会从公共利益的角度出发而对违反法律法规的后果进行权衡;相反,他们在乎的是对个人利益的影响。

学者们为此呼吁通过创造、维持和不断增强公共部门的内在激励或工作投入,加强政府官员的道德水平,使官员更富同情心,树立帮助其他人的愿望和保持对需要帮助者的宽忍(Perry and Hondeghem,2008)。进一步的政策是保持相互制衡,任何人都不能单独作出决定,要达成与其他官员或部门的共识。透明度是遏制腐败的有魔力的字眼,缺乏道德的官员因倾向于将个人利益凌驾于公共利益之上,而受到限制。

这种例子在欧盟(EU)国家中可以找到。欧盟国家中有像新加坡这样的在反腐败措施方面列在透明国际名单前列的国家。丹麦、芬兰、瑞典、荷兰和卢森堡在 2014年全球最清廉国家排名上位列前十,德国、英国、比利时和爱尔兰紧随其后。

已经实现有效控制腐败的欧洲国家并非通过严格的立法或严打方法应对腐败(Mungiu-Pippidi,2015)。对欧洲国家来说,没有证据表明严格的立法或建立反腐机构能够有效遏制腐败(Mungiu-Pippidi,2015)。尽管设立专门的反腐机构是国际组织的主要体制性建议,但“任何单一制度或工具都不能保证实现从特殊主义向伦理普遍主义的转化”(Mungiu-Pippidi,2015)。

欧洲在打击腐败方面表现最好的国家是那些最透明和开放的国家。然而,这种透明度不仅仅是因为有信息自由的法规要求,而是有关媒体和公民充分利用信息公开并拥有为捍卫透明度不惜诉讼的权利。同样重要的是,电子服务的数量使得程序和公共过程对每个人都透明,并使得电子政务的用户通过这些服务与政府进行高比例的互动。行政管理的程序简化、私人和公共部门审计和会计的高标准、关键和参与性的民间社会、独立的司法机构,以及独立、挑剔的和勇于调查的媒体都进一步提升了有效的透明度。

这种政策的有效性也归因于这样一个事实,即当腐败只是偶尔发生时,它将在暗处快速滋长,官员们则竭尽全力掩盖腐败。由于贪腐官员害怕曝光,因此所有能曝光腐败的措施都是遏制腐败的有效选择。

这可能与欧洲的文化特点有关,霍夫斯泰德(Hofstede)认为与拉丁美洲、亚洲和非洲国家相比,欧洲国家不存在明显的权力层级差别。欧洲更强调规避各种不确定性,并认可个人主义胜过集体主义。在这种情况下,腐败更可能是个人而不是集体行为。那种试图通过严格的立法和内部控制,实行严厉的惩罚遏制腐败,并采取自上而下的做法,将使行政和政治职能复杂化,难以达到效果。相反,欧洲应对腐败的主要办法是对公共决策和政策执行进行持续监督,使腐败行为受到不断被曝光的压力。这有多种原因,例如,行政管理的简化使官僚程序相对容易被公众理解和批评;审计和会计的高标准;或者因为外部压力、报纸、电视新闻节目和民间社会团体可以要求提供任何官僚和政治进程以及政策执行的信息。加大曝光风险的机制——考虑到其较高程度的风险规避的文化特性——将降低以腐败行事的可能性。

欧洲的做法也难以普及,因为它基于这样一种假设,即腐败是组织中工作官员的个人行为;绝大多数官员认真履职,并且当他们见到腐败时,会检举同事的贪腐行为。它存在的前提是:比较高质量的治理水平,公民较高的受教育水平和参与水平,以及存在相对独立的媒体重视新闻调查,并愿意深挖公共部门的丑闻。


三、源于集体的腐败

本部分总结了将腐败视为集体行为的两类理论,腐败作为囚徒困境的博弈理论的结果,或者作为社会心理理论的P-O-X模型的结果,这里的O(其他)指腐败行为。本部分的重点在于理论的假设以及这些理论的政策建议。

(一)源于囚徒困境中缺陷的腐败

以个人和经济为推理原则认识腐败的观点最近遭到佩尔松等(Persson等,2013)的质疑。根据在乌干达和肯尼亚的研究成果,如果腐败是系统性的,他们怀疑在这种社会中,是否还存在对自身行为负责的个体或同事。透明度可能根本没有效果。佩尔松等不是将腐败视为委托—代理问题,而是将这种无处不在的腐败视为集体行动问题考虑,这意味着在解决方案中,必须改变整个体系,创造新的游戏规则。改变方式包括改善机制安排的质量,而不是仅仅当作装饰。

佩尔松等将他们的理论标记为集体行动理论,继而运用囚徒困境的博弈理论继续他们的分析。对制度性腐败中个人因素的解释是,如果其他人都认为贪腐是有机可乘,即使所有个体行动的累积结果导致次优,以及个体愿意诚实行事,那么做到个人不贪腐是愚蠢的。他们认为在囚徒困境中,由于每个玩家对于可能的行动选择有不同的倾向,个人策略也会有不同的预期结果,于是避免或参与腐败行为的倾向会相应变化。

这种博弈理论的应用解释了即使官员基本上倾向于诚实,但系统性腐败仍然增加了官员卷入其中的可能;而在贪腐属特例的制度中,官员可能更倾向于诚实行事,并保持道德正义。这一理论的意义是承认制度体系是自我强化的。这符合许多学者在廉洁与腐败等领域的研究成果,他们认为历史、文化、经济、道德以及传统和现代的价值观都是决定腐败蔓延程度的因素。

另一项研究的意义是,与腐败是特例的系统相比,在遏制普遍腐败的方法上是有区别的。马凯特与派弗(Marquette and Pfeiffer,2015)提出了一些在这方面可能有效的遏制腐败的办法。他们回到传统的集体行动理论,指出后来的研究要重视组织规模和异质性,关注集团规范而非个人规范,监督整个集团而非个人的效能,以及强调保障整个集团生存利益的集体产品的重要性。他们对于限制腐败的建议是让组织规模小型化、员工多样化,使工作人员意识到对于整个组织以及间接对个人而言,次优结果的后果如何。

佩尔松与马凯特等(2015)建议打击系统性腐败需要采取协调行动,建立反腐败联盟及国内精英成员的配合。这些措施承认腐败的政治因素关系重大,并从政治意义上说,反腐的难度很大,因为在实践中,腐败可能“充当维持政局稳定,参与政治议程,以及在挑战性环境中进行政治再分配的解决手段”。

(二)源于缓解压力的腐败

上文对腐败的认识仍然将它视为个人预期的考虑成本和收益的经济选择,但不同于纯粹的个体原因,它假设个人知道这是一个与其他人的行动共同决定结果的游戏。与这种经济观点相异的看法由社会心理学理论得出,解释了团体参与腐败行为的原因。这个理论解释了为什么不喜欢做某事的人被说服改变他们的偏好并付诸行动。

社会心理理论告诉我们,腐败可以在相对诚实的人中发生。他们的贪腐受其工作环境影响,出于社会或组织的压力,官员想避免因行为有别于他人而产生的压力。这一发现并不是要容忍这种渎职行为或为其开脱,而是说明可能漏失惩治腐败的方法。

这种压力可从两个维度来认识:一个是由认知不平衡引起的压力;另一个是由于做某事可能对一个人积极的自我概念产生负面影响而生成的压力。在这个理论中,腐败被看作一个有时未预期的过程的结果,在这个过程中,个人内心中寻求一种压力平衡,即由不与同事同谋和渴望有一个积极的自我概念而引起的内在压力,后者削弱腐败行为。

研究认为需要达成认知平衡(Heider,1958),避免认知不匹配(Festinger and Carlsmith,1959)。例如,在接受贿赂这一最简单情境中,在人(P)、其他人(O)和被评价的事(X)之间存在三元关系。这种三元关系包括三种态度:P对O的态度;P对X的态度;O对X的态度。当所有态度都为正,或两项为负一项为正时,即假如P与O两者彼此认可,并且共享关于X的正面或负面(接受贿赂)的看法,或者假如他们彼此不接受对方,且他们对X的看法不一致,这种平衡状态被称为P-O-X模型。

卡特莱特与哈拉雷(Cartwright and Harary,1965)发现海德(Heider)关于三元关系的原始想法可以扩展到任何数量的对象。如果组中看法的符号的乘积为正,并且当组内三元组关系达成平衡时,这样的网络关系类似地进入平衡状态。在此理论基础上,霍洛维茨、里昂斯与佩尔穆特(Horowitz, Lyons and Perlmutter, 1951)发现P对X的评价不仅取决于P对O和O对X的评价,而且受组中其他成员(Qs)对X的评价影响,形成了P-O-Qs-X模型。这种扩展使得理论适于分析普遍性的腐败。团体成员Q接受贿赂越多,个人P在面对成为局外人或加入腐败之中选择时,倾向后者的概率越大。维持良性地位的其他选择方式将导致一种紧张状态:他可能厌恶他同事的行为,而这将对他们需要的合作构成压力;他会引起其他同事的反感,因为他被视为其他人日常活动的威胁,并可能成为举报人。

如果同事认可腐败行为,加入同事的渎职行为是减少压力的一种方式。参与团体行动能带来同事间的信任,并减少心理压力。所有同事都参与贪腐,这种环境影响了同事之间的合作和互动的性质,甚至可以使腐败行为成为开放,而不是秘密的活动。如果办公室中人人贪腐,为什么要隐瞒呢?

然而,改变一个人的偏好也有压力。人们喜欢如平衡认定理论中所谈的积极的自我概念。这个理论是认知平衡理论不同版本的现代变体,可以看作隐含的态度、刻板印象、自尊和自我概念的统一理论(Greenwaldetal,2002; Cvencek, Green原 wald and Meltzoff,2012)。该理论强调价值的重要性,特别是早年经历和社会化传达的内在化的价值观。这种价值观在生活中保持相当稳定 (Rokeach,1973)。诚实就是这样的一种普遍存在的价值(De Vries,2002)。于是,人们会认为如果不诚实,就会危及他们积极的自我观念。然而,社会心理研究表明,有两种方法可避免这种情况:分类处理和无视道德标准(Mazar,Amir and Ariely,2008)。分类意味着人们不会视他们的行为违背了规范,而是以自我服务的方式重新解释他们的行为(Mazaretal,2008)。就像服务员做好工作而得到小费,而贿赂不过是更好激励公职人员工作的方式。无视道德标准意味着在某些情况下,人们不必将行为与价值观联系起来。此时,他们以腐败的方式压制或否定原有的价值体系,抑或认为腐败并不严重,认为自我概念不重要,没必要与价值体系相关联。随着腐败收益的增加,忽视腐败行为与个人价值体系的关联更疏远,导致认知的不统一。

这种认识在著名的费斯汀格—卡尔斯密斯(Festinger-Carlsmith)试验中得到证实。该试验首次报道于1959年,被称为反向激励试验,已被重复和改进多次。目的是给不喜欢某任务(如作虚假证言)的人以做这种事的激励。试验表明,激励越高,任务感受就越不愉快。根据费斯汀格和卡尔斯密斯的研究,这个矛盾可以解释为对任务的态度(负面)和对激励(正面)的增加的认知不统一。这一点无法用每个人追求经济效用最大化的理论假定来解释,因为在这样的理论框架中,奖励可以补偿不当行为。

最近进行的类似实验(Mazaretal.,2008)也得出结论:人们看重诚实,他们想保持自我概念,他们通过限制过度行为的收益达到目的,以使他们的行为与自尊相比不重要。因此,他们可以将这种行为归于与其规范和价值无关的类别。

问题是个人在腐败普遍存在的组织中如何工作以及如何让人坚定对腐败的看法。罗森博格(Rosenberg,1960)假设解决不一致情况遵循最小抵制的原则。达成平衡的努力可能是以牺牲个人概念为代价的,这是我们从腐败案件中实际看到的。同伴压力(Cavill and Sohail,2007)、社会网络、社会规范和文化的作用似乎比维持积极自我概念的倾向更强。奥斯古德、苏斯和唐纳鲍姆(Osgood,Suci and Tannenbaum,1957)认为,人们倾向于通过降低其原始个人价值观的重要性来减少认知不平衡。

这一理论最近得到重新确认,并由伊祖玛和阿道夫斯(Izuma and Adolphs,2013)的一项神经心理学的发现进一步解释。通过告诉参与者群体其他成员强烈的偏好程度的方式,会改变实验中的参与者对某商品的偏好。参与者会趋同于其他成员的偏好,而远离不被认可的偏好,这种情况将持续几个月。研究人员发现这种偏好改变的原因是由大脑的一部分称为“背内侧前额叶皮层”的激活所致。基于这种解释,遏制腐败需要缓解个体参与同事渎职行为而产生认知稳定性的压力。基本上,可以通过两种方式完成这一目的:第一,提升自己抵御腐败的道德立场;第二,使个人仍然具有稳定的P-O-X关系,同时摆脱同事的行为干扰。

第一种选择涉及提升抗腐的承受能力,防止官员改变对待腐败的态度。虽然价值观在人的一生中是稳定的,但在生活中存在着某些关键时刻,价值可能受到外部压力的影响而发生变化。研究人员发现,这些关键节点特别容易发生在孩子上学的第一年、上大学的第一年,尤其是就业的第一年。这意味着不管新人在离开高中或大学时是多么诚实的,当这个人进入一个组织时,他(或她)的价值体系的发展在很大程度上取决于其第一年在办公室中组织主导价值的影响。当新来者进入一个腐败普遍的部门时,这个新来者很可能学会腐败,并调整其价值观。

按照这种观点,可以建议仅在缺少或不太可能发生渎职行为的部门招聘新员工,然后让他们通过一年的公共服务,对他们的公共服务动机和规范进行社会化锻炼。这将巩固其早期生活中内化于心的价值体系,在整个职业生涯中产生持久的效果,并且使价值变化更加困难,甚至不太可能发生,即使后来他们进入了一个存在普遍腐败的部门。有可能的话,应禁止在腐败普遍或滋生腐败的部门招募没有任何经验的年轻高中或大学毕业生;让这些部门从已经聘用的员工名单中招聘新人,最好是从被视为安全的部门以及已被“洁化了的”组织文化同化的员工之中。

这种政策是可行的,因为即使存在系统性腐败,它仍然可能集中在具有这种渎职机会的公私机构对接的部门。需要关注的是由官员掌管基本服务提供的典型领域:如驾驶执照、护照和许可证以及废物处置许可;警察和移民;外包、特许等公共采购;征税和关税征收;以及公职人员的任命或选举等方面(Stapenhurst and Kpundeh, 1999)。

如果引言中提及的事件属实,不幸的情景就是那些认为政府完全腐败的年轻人就在公共部门工作,而他们在初始工作的部门中,有经验的同事表现证实了他们关于普遍腐败的预见。

这说明了对政府新工作人员进行适应性教育的重要性,包括他们在认知不一致时发生的情况,以及提供一个道德培训计划,以加强价值体系并增强他们应对不一致情境的能力,这是因为新来者正处于工作第一年这样的关口。虽然伦理训练、办公室誓言和行为守则展示出临时效力,但员工在接合点上的社会化研究显示了效果的长期稳定性。在就业的第一年,这种社会化训练可以创造一种心理契约,新来的人知道组织对个人的期望以及个人对组织的预期(Rousseau,1995)。这种社会化可以产生一种合理的信任,即使在不利的情况下,工作将根据期望完成,并取代持续监督—监测、业绩衡量和评价。建立这样的心理契约“尽管并不保证,但潜在能整合一些关键的组织概念,如信任、公平和交换”(Guest,1998)。

研究人员指出存在通过在工作场所引入小变化来打击腐败的可能。巴特森、奈特和罗伯茨(Bateson,Nettle and Roberts,2006)的实验表明,只要将印有一双眼睛的图画放在大学咖啡室的钱箱上,就可以有效地增加饮料支付的费用,即使在对饮料是否支付及支付多少没有控制的情况下。据调查,在显示眼睛时,用户付出的饮料费用是其他情况下的3倍。巴特森等(2006)得出结论认为,让人产生被关注的感觉会使人更诚实。让人们不断意识到自己的价值观并防止他们以唯我的方式做事,可以通过各种各样容易实施的政策来实现。

另一个破坏腐败滋生的政策是在办公室内实现稳定的三元关系,其特点是加强对腐败的道德排斥。实现方式之一是防止个人成为孤独者。通过对有腐败行为的办公室注入新人并实行工作轮换有几个优点:破坏部门内部同谋之间的相互信任;降低相互了解、接受和参与渎职的同事之间的安全感;实现所需的道德和稳定的三元关系。工作轮换,通过定期在高贪腐机会部门与低贪腐机会部门经验丰富的人员的轮岗会有收效,特别当被轮换的官员具有无可挑剔的声誉(从而造成该办公室腐败官员团体的焦虑),或者同事对其过去的信息一无所知(在同一组中造成不安全)时。

研究证实,一个人过去行为的信息是预测该人如何互动和合作的重要因子(Nowak and Sigmund,1998;Panchanathan and Boyd,2004)。在具有高权力距离的文化中,可以考虑清廉部门和腐败部门之间领导的轮换;在低权力距离的文化中,最少量职员的轮换足以破坏部门中同谋之间所需的基本信任。创造三元稳定结构降低了官员价值体系改变的可能性,通过破坏腐败官员的行为来抵御小团体利益,从而创造和扩大安全活动空间。


四、结论

公共行政学作为一门跨学科研究,被置入经济学、政治学、社会学和法学思维中。同样,公共部门的腐败理论以成本—效益分析等经济术语定义腐败;以政权的性质和政治权利的普遍性等政治因素定义;以有关集体行动的社会学理论定义;或以法律、规则和条例等从法律视角定义。本文要讨论的是与目前其他主导理论框架相比,社会心理学理论是否可以增强我们对公共部门腐败的理解,以及这样的理论处理是否有助于产生新的反腐政策。

为此,本文首先梳理了当前主流的理论要点以及由此产生的政策。理论的主要方面以及政策含义和局限性在表1的前三栏中给出。

在所有三个模型中,透明度在解释和减少腐败中起着至关重要的作用。然而,在实践中,它不是一个独立完整的变量,而总是与其他变量相结合,使得我们很难确定透明度是否是最重要的要素。在新加坡,通过内部控制和成立国家反腐败机构来增加内部透明度与公共部门薪金的大幅增加紧密相连,因而减少了对腐败的需要。在欧洲,国家反腐败机构的控制改进内部透明度似乎不如外部透明度提升有效。此外,外部透明度只有在当它与活跃的媒体和批判性的公民社会结合,并使用这种透明度不断审查公职人员行为时才有效。一旦行为不端,即为缺乏道德。如果这种积极而有批判性的公众不存在,或者在腐败虽未被隐藏却是广泛存在的情况下,提高透明度也可能收效不大。总之,增加透明度似乎只有腐败在暗处滋生时有效,而非作用于腐败公开蔓延之时。

社会心理理论的替代范例强调减少和增加腐败行为所导致的压力。一方面,存在个体正向、自我概念的压力,当涉及腐败行为时,个人将采用社会心理疏导,分类或忽略价值判断等方式减少贪腐金额;另一方面,存在社会心理的三元关系,那些融入组织但不喜欢渎职行为的人希望与对腐败采取宽容态度的其他人保持积极的关系。根据社会心理理论,这种人的预期行为倾向是改变态度,接受腐败现实,以建立三元平衡。

这不是将腐败视为个人成本效益分析的结果,而是旨在改变个人所栖居的组织环境。根据社会心理理论,旨在遏制腐败的政策应该试图阻断腐败得以发生的过程。

这些建议并不基于克里特戈德(Klitgaard,1988)的腐败源于过度垄断和裁量权,而透明度不足的解释;或经济学解释中,腐败是利润寻租,而披露不足和制裁不重的后果。相反,腐败源于组织的习俗和人际网络的稳定性,以及较弱的社会化程度和集体道德意识。

遏制腐败以及分析贪腐行为需要厘清背景脉络。本文并非仅满足于腐败的跨文化、国家和地区特性,更旨在跨理论研究腐败。在不同的情况下,对同一种行为做出不同的解释大有必要。由于腐败可能是各种因素作用的结果,我们还需要借助各种理论透镜,通过各种政策来遏制它。如果腐败在组织中普遍存在,那么不同的机制可能共同作用,诱使个人在工作中加入其中,而非在腐败罕有发生、官员自行其是的情境下。在这方面,社会心理理论提供了惩治腐败的有用补充。

表1腐败与相应政策的理论框架


中央财经大学 刘骊光 译

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